Si un particular es lesionado en su derecho subjetivo o interés legitimo por un acto, hecho, contrato o reglamento administrativo, podrá interponer contra ellos, los recursos o reclamos que le permite el ordenamiento jurídico. Si el referido recurso o reclamo satisface las pretensiones del administrado, se agota allí la impugnabilidad del hacer público. Pero, si la decisión administrativa es desistematoria, contraria a las pretensiones del particular, a este le queda la posibilidad de acudir a la vía judicial Las garantías judiciales de los administrados han sido consideradas y denominadas de varias maneras. Así, se las llama contencioso administrativo o proceso administrativo, designando en ambos casos las seguridades institucionales -generales o especiales- que titularizan los administrados para la defensa de sus derechos.
En ese aspecto puede representar una garantía más, una especie del género, o la inversa, el propio género con algunas especies, utilizándose en el primer caso una noción limitada específica, y en el segundo una noción amplia genérica. Aquella es la noción tradicional; ésta, la moderna.
Clásicamente se ha dicho que el contencioso administrativo importa la solución judicial al conflicto jurídico que crea el acto de la autoridad administrativa que quebranta derechos subjetivos o agrava intereses legítimos de algún particular o de otra autoridad administrativa, por haber infringido aquella, de algún modo, la norma legal que regula su actividad y a la vez protege tales derechos o intereses.
Innovadoramente se formula que el proceso administrativo significa un mejor dar satisfacción jurídica a las pretensiones de la Administración y de los administrados perturbados en sus derechos por el accionar público. En lo que respecta a la fiscalización del accionar administrativo, existen tres sistemas clásicos de organización de tribunales que son:
1.- Tribunales administrativos. Los órganos que ejercen la función jurisdiccional en materia procesal administrativa reúnen las siguientes características: a) no forman parte del poder judicial sino de la administración; b) escasean completamente de vinculación con el Poder Judicial, sus decisiones tienen carácter final, no siendo cambiables por los tribunales judiciales; c) actuar separados de los órganos que cumplen las funciones propiamente administrativas y que en su conjunto se llaman administración activa; y d) son auténticos tribunales de derecho común en materia administrativa.
En otras palabras, el sistema de tribunales administrativos se especifica porque dentro de la misma Administración se tiene la jurisdicción. La Administración jurisdiccional resuelve por sí las pretensiones de las partes, sin intervención de la Administración activa. Esta Administración jurisdiccional está encomendada generalmente a un Consejo de Estado y a los Consejos Provinciales o de Prefectura. Es el sistema imperante en Francia.
2.-Tribunales judiciales.- Mediante este sistema se da el mandato a un órgano imparcial y soberano, el Poder Judicial, la competencia procesal administrativa. El carácter judicial del sistema procesal administrativo dominicano procede de la ley 1494 del 2 de agosto de 1947. Las atribuciones del Poder Judicial son indelegables, y ponen a los ciudadanos a resguardo de posibles abusos de los gobiernos. Sin embargo, el proceso administrativo es de origen legal, pues la Constitución no contiene norma expresa sobre la materia.
En nuestro país, en el orden nacional los órganos competentes en la materia procesal administrativa son los tribunales de la administración con una segunda instancia ante el Contencioso Administrativo.
3.-Tribunales mixtos.-Es aquel sistema en el que se dividen los litigios entre tribunales judiciales ordinarios y tribunales administrativos. En Italia por ejemplo, la función jurisdiccional es desempeñada por magistrados ordinarios instituidos y regulados por las normas relativas al ordenamiento judicial y el Consejo de Estado y los demás órganos de la justicia administrativa tienen jurisdicción para la protección frente a la Administración Pública (art. 102 y 103, respectivamente de la Constitución italiana). En Bélgica también se aplica un sistema mixto. Pero la expresión contencioso administrativo es, sin duda, clásica en esta materia.
La doctrina ha formulado duras críticas a esta designación, señalando que contencioso deriva del latín contendere y envuelve litigio, conflicto de intereses en que dos partes acuden a un tercero imparcial para que enderece sus diferencias. Pero lo cierto es que en materia de control judicial de la Administración no siempre existen conflictos de intereses ni hay dos partes; por ejemplo, en algunos códigos en el caso de la acción de anulación o ilegitimidad en la que a veces solo es parte el particular actuante o en el proceso de un perjuicio en el que solo es parte la administración que acciona.
El vocablo contencioso tuvo su origen en los tribunales administrativos franceses, que se caracterizan por ser órganos de la propia Administración que resuelven los litigios entre ella y los administrados, sin revisión judicial posterior. Es de destacar que en el concepto francés de la división de poder, la justicia no debe inmiscuirse para nada en los asuntos relativos a la Administración Pública, que los decide en última instancia y por sí sola.
En cambio, entre nosotros no se puede negar a los administrados el acceso a una instancia judicial propiamente dicha, siendo nula y hasta inconstitucional toda pretensión de la Administración que intente ejercer funciones propias de los jueces.
El empleo de la expresión contencioso administrativo (a decir de muchos) es erróneo, si de lo que se pretende hablar es de jurisdicción o de proceso. Los dos vocablos por separado demuestran ya de por sí que se trata de una actividad de naturaleza jurisdiccional. Sería también superfluo imponer la palabra contencioso entre las de jurisdicción administrativa o proceso administrativo. Es así porque a nadie se le ocurriría decir jurisdicción contencioso civil o jurisdiccional contencioso penal; proceso contencioso civil o proceso contencioso penal. Tampoco cabe hablar, en consecuencia, de jurisdicción contencioso administrativa o proceso contencioso administrativo.
Por otro lado, contencioso administrativo es un término impreciso, que comprende un conjunto de ideas e instituciones arcaicas para el actual Estado de derecho. La expresión lingüística correcta es proceso administrativo. Pero no debemos olvidar que la expresión contencioso administrativo está concentrada a nuestra tradición jurídica. No obstante, siempre debemos referirnos al proceso administrativo como el medio por el cual se controla jurídicamente a la Administración.
En fin, esencialmente, la diferencia entre los modelos procesales, administrativos y civiles está dada por la parquedad de articular distintas técnicas o instrumentos para ventilar diferentes conflictos jurídicos. Mientras que en el proceso administrativo una de las partes es una entidad pública (Estatal o no Estatal), en el civil las partes serán siempre personas privadas.
Además, en el proceso administrativo se impugna actividad administrativa pública, y en el proceso civil la cuestionada es la actividad privada, pues en el fondo, en un caso está en juego la justicia distributiva, y en el otro está en juego la justicia conmutativa, respondiendo a la diversa naturaleza relacional, pública y privada, social e individual, de distribución o de conmutación de poderes, respectivamente. En aditamento, siendo parte procesal el Estado, el proceso debería-en buen principio-ser siempre administrativo.
La organización interna de los tribunales administrativos varía según su tamaño. Estas precisiones son importantes, pues todo asunto debe en principio ser juzgado por lo menos con tres jueces. Ese principio de tribunal colegiado constituye indiscutiblemente una garantía precisa para el justiciable, que preserva eventuales caprichos de un magistrado estatuyendo solo.
Varias garantías son previstas para impedir tanto que posible que ese juez único de cotizar en lo arbitrario: la audiencia es pública; en todo momento de la instrucción, el puede reenviar el conocimiento del asunto a una formación colegiada. Pero esta extensión del sistema del juez único es a pesar de todo condenable.
Los tribunales administrativos son los jueces de derecho común de lo contencioso administrativo en primera instancia. Ellos constituyen a ese titulo los verdaderos pilares de la justicia administrativa.
Ante todas las jurisdicciones, ya sean ellas judiciales o administrativas, la existencia de vías de recursos contra una decisión jurisdiccional permite de hacer llevar un nuevo mirar, más o menos en profundidad, sobre un litigio. Algunas vías de recurso son usuales, otras más inhabituales.
Finalmente, el tribunal contencioso administrativo, de acuerdo a su ley, es un tribunal de excepción. Únicamente tiene competencia para conocer de los casos que concretamente determine la Ley. Por consiguiente cualquier otro tribunal es incompetente para conocer de esos mismos casos, así como lo es el referido tribunal para conocer de cualquier caso que no esté específicamente determinado por su Ley de origen. Ningún caso por analogía o semejanza será de la competencia del Tribunal Contencioso Administrativo.
