La ley de capitalización y reformas al Banco Central de RD

WASHINGTON.-La sutileza de la función del Banco Central reside en que debe combinar el objetivo de la estabilidad de precios con el de propiciar el máximo crecimiento económico posible. Además, se le exige también, coordinarse con el plan de desarrollo y visión del gobierno de turno. Tremendo dilema. Hoy quiero presentar varias posiciones de tratadistas sobre este tema y forme Vd. su propio juicio. Debemos decir que este artículo es una recopilación de pedazos y opiniones de mis profesores a quienes cito y le doy el matiz dominicano para licuarlo al lenguaje del pueblo y del lector común. El proyecto actualmente en el Congreso de regulación, capitalización y control dará fuerza al Central y su análisis es mandatario para los interesados en el devenir económico del país. El total de deudas que el Estado le ha causado a BCRD desde la fundación de éste en 1947 es de solo RD $202 mil milloncitos. La política monetaria que maneja el Central afecta los intereses de la mayor parte de los agentes: los deudores a los que les conviene la inflación y los acreedores que prefieren la deflación de precios; el gobierno que también pretende reducir su deuda con sorpresas inflacionarias que además aumentan temporalmente el empleo; los contribuyentes que quieren ver la deuda pública licuada y bajar sus impuestos; los jóvenes que pretenden ser empleados no importa si hay que soportar más inflación mientras que los viejos ven la inflación como un enemigo de sus pensiones, invertidas en deuda pública. Para países en desarrollo donde la tributación es baja, se multiplica el afán del gobierno de usar sistemáticamente el impuesto inflacionario pues no necesita de sanción congresional. Para evitar esta tentación inflacionaria se plantea la necesidad de que el Banco Central sea independiente del gobierno y que sus funcionarios no compartan los beneficios políticos que se derivan del mayor crecimiento y del logro temporal que obtiene el gobierno de turno.
Es por tal razón que los altos funcionarios del Banco no deben ser sometidos al proceso político. En caso de requerir una política monetaria dura que aumente el desempleo, el banquero Central no podrá ser despedido, a pesar del clamor popular de mayor liquidez y menor control. Phd. Dr. Fischer, Ex profesor de Andy Wolfe, FMI, plantea, que la meta del Banco Central debe ser fijada por los mecanismos políticos y que el banquero Central sólo dispone de independencia técnica para lograr dichos objetivos. Cómo se verá, el escoger la meta de inflación debe ser no sólo un proceso político sino también técnico, evitando así que se postulen objetivos inalcanzables. Por otra parte, el Dr Piga, sostiene que la independencia del Banco Central es de apariencia: dadas unas condiciones de polarización política en torno al tema monetario. El ejecutivo contará siempre con la legitimidad de un régimen democrático para intervenir sus decisiones. No obstante, las trabas legal es o constitucionales para hacerlo lo pueden disuadir, por los costos implicados en el cambio o por el hecho mismo de la ruptura de reglas constitucionales. No sólo porque estos dispositivos enfrían el proceso (para eso están diseñadas tales reglas legales) y alargan el tiempo necesario para hacer los cambios, sino que pueden ser percibidos como atentados contra los derechos de propiedad de acreedores y propietarios de bonos del gobierno y del sector privado. Inversionistas nacionales y extranjeros pueden optar por retirar sus capitales del país, si prevén que el ejecutivo va a licuar las deudas contraídas corrompiendo el dinero. Piga está hablando de los países desarrollados y de una diferencia en inflaciones entre el 0-2%. En los países en desarrollo la diferencia ha sido entre inflaciones medias internacionales y la hiperinflación de dos dígitos altos. Que falta al proyecto:1er control a añadir: el Banco Central no debe prestarle dinero directamente al gobierno y/o por debajo de las tasas de interés de mercado, en ningún momento. Hacerlo favorece la reproducción y ampliación del déficit fiscal, conduce eventualmente a una pérdida del control monetario y a incrementos de la inflación. Es aceptado por los tratadistas y por la práctica internacional que el Banco Central adquiera deuda pública en el mercado secundario, cuando requiera hacer expansión monetaria, o vender títulos en su poder cuando necesite contraerla, dentro de los límites provistos por el programa monetario anual. El programa monetario define la cantidad de dinero que requiere la economía para alcanzar su crecimiento potencial, calculada de acuerdo con una meta de inflación más el crecimiento de la economía, ajustada por la estacionalidad de la demanda por dinero. De esta manera se produce una coordinación de algún tipo entre la Tesorería y el Banco Central. La intervención del Banco Central en el mercado de capital público es conveniente pues lo profundiza al darle mayor liquidez a los títulos del gobierno y, al mismo tiempo, incentiva a los Bancos comerciales a tener activos de este tipo que además sirven de garantía cuando el Banco Central les otorga préstamos de muy corto plazo (repos), prestándole una mayor seguridad a las operaciones de suministro de la liquidez diaria al sistema financiero o incluso cuando extienda facilidades de emergencia a Bancos en problemas de liquidez. ¿Cuánta coordinación entre gobierno y Banco es necesaria? La coordinación entre el gobierno y el Banco Central puede recibir un énfasis macroeconómico: deberá definir entonces la meta de inflación, el crecimiento posible de la economía y, con base en esos parámetros, definir la trayectoria de los agregados monetarios y el rango de tasas de interés que hacen posible obtener la meta de nivel de precios. Si el gobierno elegido por los ciudadanos interviene en la decisión sobre la meta de inflación, entonces es claro que el electorado y sus preferencias tienen cierta influencia sobre la política monetaria a seguir. Tendríamos entonces al gobernador de turno que recibe un mandato político y le permite autonomía para escoger las herramientas técnicas requeridas para alcanzarlo. Pero esta es una coordinación que hay que hacer anualmente y no requiere una intervención permanente del gobierno en la junta directiva del Banco Central. Podría ser problemático que los cambios de gobierno se reflejen inmediata y proporcionalmente en la política monetaria, propiciando la imprevisibilidad o expectativas inconvenientes con tales cambios, como lo señala Alesina et al, 2001 En el caso de faltantes fiscales, la colocación de deuda pública sustrae recursos de la economía privada y, por lo tanto, no implica aumento del crédito neto a la economía ni de la demanda agregada sino una reasignación de la misma. Otro problema es que si el Banco se ve forzado a cooperar con el plan de desarrollo del gobierno, entonces se verá obligado a abandonar su objetivo de estabilidad de precios. Lo que ha sucedido en el pasado es que el gobierno elabora un plan de desarrollo como un simple indicativo de sus aspiraciones. Generalmente, el propio gobierno tiene argumentos técnicos bien fundamentados para poderlo convencer de que el crecimiento debe basarse en variables reales, como ahorro e inversión elevados, crecimiento dinámico de exportaciones y ganancias de productividad en muchas ramas de la economía, mientras que la política monetaria sólo puede propiciar una atmósfera de estabilidad de precios y cambiaria que apoye ese crecimiento. Sin embargo, si un gobierno populista insiste en que la política monetaria es el instrumento fundamental del crecimiento económico, estando dispuesto a dar golpes monetarios para lograr sus fines, cuenta en RD con todas las leyes o la suficiente ambigüedad constitucional como para desatar altas inflaciones. En este sentido me parece valiosa la observación del estudio del Dr. Alesina que este esquema legal es inadecuado y dificulta llevar a cabo la función fundamental del Banco Central, sin que pueda tampoco propiciar un crecimiento económico sostenible. Las condiciones de la independencia del Banco Central. En los ámbitos académicos anglosajones y en los medios financieros internacionales es un principio que la independencia del Banco Central exige una separación de funciones clara del ministro del Tesoro y que la coordinación no vaya más allá de un intercambio de información. Un ministro de hacienda presente y presidiendo la junta del Banco Central, como es el caso RD, es inaudito en estos medios. La razón es, como ya se ha visto, que tal figura facilita la ingerencia del gobierno en momentos en que le sea atractivo monetizar su déficit fiscal o proveer un estímulo inflacionario al empleo. Adicionalmente, tal esquema confunde las funciones fiscales con las monetarias: el ministro asume la responsabilidad por los resultados inflacionarios (si son buenos) y el Banco, en parte, por los resultados fiscales (si son malos), cómo también por los resultados cambiarios, de tal modo que puede socavar públicamente al Banco cuando este no le juegue a financiar sus faltantes, tenga que hacer una política monetaria dura, se rehúse a aflojar la política monetaria para elevar el empleo de corto plazo o no complazca a los grupos de interés exportadores con devaluaciones excesivas financiadas con emisión primaria. Existe un elemento señalado por Phd. Leonardo Villar y es que la presencia del ministro en la presidencia de la junta directiva del BCRD puede comprometer al gobierno con la política anti-inflacionaria. Este argumento es bueno en cuanto la coyuntura no exija políticas que son difíciles de justificar, aunque sean necesarias desde el punto de vista técnico o de proteger la estabilidad macroeconómica del país. Aquí entramos en un campo subjetivo: ¿qué tan agradecido y leal será un Gobernador frente a su patrón? Algunos funcionarios del gobierno con vocación académica han demostrado ser buenos y leales directores del Banco, lo que puede explicarse por la tendencia del académico a actuar sobre argumentos racionales, a luchar para trascender su interés personal y también quizás por la naturaleza abierta y atomizada de los partidos políticos en RD, que no le exigen militancia ni disciplina a sus miembros. Un nombramiento de un militante político o allegado al Ejecutivo, a la Junta del Banco Central podría ser muy contraproducente, especialmente en un sistema basado en partidos tradicionales, en tanto que no atendería razones técnicas o académicas sino órdenes del directorio de su partido o del propio gobierno que obedecen a la ideología o a sus necesidades políticas. Por otra parte, la experiencia de haber trabajado en cargos de planeación o de hacienda en el pasado puede enriquecer la participación de un codirector en las discusiones y conducir a mejores políticas monetarias. Otra buena idea del Dr. Alesina y contemplada en la ley propuesta es prolongar los periodos de los miembros de Junta y escalonarlos porque de esta manera el gobierno no puede sacar de la junta a los que considera más opuestos a su política o a su ideología, la renuncia de algún miembro de la Junta no le entregará una mayoría al gobierno y los demás se sentirían menos agradecidos con sus nombramientos. El poder escoger quien sale por el gobierno es una de las maneras más contundentes con que este logra cambiar la orientación ideológica de la Junta.

Van tres gobiernos que han obtenido mayorías en la Junta porque a varios miembros se les ha dado por renunciar. Las recomendaciones de (Alesina et al, 2000) son que los nombramientos de los directores sean por un tiempo más largo a 8 años, en vez de los 4 años actuales, "instituir un sistema alternado de nombramiento… de manera que ninguna administración tenga la prerrogativa de designar una parte importante de la junta". Para el ex gobernador Bernardo Vega, "esa reforma le daría certidumbre a la tendencia del cargo por los gobernadores y eliminaría suspicacias sobre la independencia de la Junta en los meses previos a los nombramientos". La política de austeridad monetaria debió ser impuesta desde 1995, cuando entro Héctor Valdez por nombramiento de Balaguer, ya que avanzaba un exceso de gasto privado financiado por una fuerte entrada de capital, complementado con una expansión fiscal,
pero el gobierno se opuso fuerte y exitosamente a ella. Lo ideal hubiera sido una política fiscal contractiva fuerte y una elevación moderada de los tipos de interés que hubiera sustentado un crecimiento de la economía por encima del 4% por más tiempo sin generar los ingentes desequilibrios en las cuentas fiscales y externas del país y reduciendo el tamaño de la burbuja especulativa que se formó en el mercado de finca raíz y que también se expresó en el disparo de la inversión privada. Solo se logró establecer una política monetaria dura a mediados de 1988, contra la oposición del Dr. Balaguer quien impulsó un enorme programa de gasto público sobre una economía recalentada por el gasto privado. Todo lo anterior culminó con un déficit protuberante de la cuenta corriente de la balanza de pagos que expuso mucho al país frente a las crisis bancarias, como resolución de los grandes desequilibrios macroeconómicos generados por dos administraciones que gastaron muy por encima de los ingresos corrientes de la Nación. Lo notable de estas experiencia
s es una concentración de poder tan grande en el ejecutivo que le permite extra-limitarse en el gasto público, en tanto tenga un financiamiento externo e interno disponible. Sin embargo, existe un mercado de capitales externo (BID) que presta barato en la mayor parte de las circunstancias y en RD se han dado pasos importantes en la profundización del mercado de capitales local, lo cual permitió el financiamiento del gasto público explosivo. Someter al gobierno a los altos costos políticos inmediatos que tienen sus desequilibrios fiscales es precisamente lo que logra la institución Banco Central independiente en el entorno político de los países en desarrollo que han adoptado el esquema de meta de inflación y lo han podido desarrollar en forma independiente. En resumen: La propuesta ley monetaria y financiera es muy necesaria y contiene tres grupos de enmiendas principales sobre las que el Congreso y la opinión pública deben comentar. Estas son: a) el relacionado con las nuevas regulaciones en materia de intermediación de dinero de terceros; b) la penalización en materia criminal (y los cargos consecuencias de los delitos). Hasta ahora, la pena máxima es de 10 años, algo simbólico si tomamos en cuenta que la disuasión del delito amerita de penas fuertes, más aún en la materia tratada. El lavado subyace como posibilidad de ser añadido a los cargos y la ley monetaria no debe repetir; Pero si. definir mejor algo que ya existe contemplado entre los delitos condenados por leyes especiales. y c) La independencia de los funcionarios del Central de las presiones del Ejecutivo y como se le pedirá cuentas. Ya no se sirve a discreción del Ejecutivo, debe ser por otros estamentos, a pesar de que la Suprema Corte emitió una jurisprudencia advirtiendo que todo funcionario sujeto a un decreto del Poder Ejecutivo puede ser relevado del cargo cuando el Presidente lo decida, en virtud del artículo 55 de la Constitución. Se quiere ponerle cascabel al gato de cuello blanco y modernizar, ya no podemos con otro fracaso bancario. El amiguismo debe acabar.

La historia confirmara que Héctor y el Central van por el camino correcto. Por Ej. Desagregación de las funciones de la Junta Monetaria y de la Superintendencia de Bancos, la prevención del riesgo sistémico en Bancos, la modernización del sistema de pagos, y la consolidación del tratamiento igualitario de la banca pública y la banca privada son normativas que previenen mas fracasos. Este proyecto es por la nación, no por meritos políticos de grupos en discordia por el poder en el 2008.