Columnistas

La multa administrativa en derecho de consumo<br>

<b>La potestad sancionadora la adquiere Pro
Consumidor de parte del contenido de la ley 358-05, artículos Nos. 23, 28;
letra “j” del artículo 31; artículos: 43, 104, 105, letras “a”,letra “c” numerales 1, 2, y 3; letra “d”
numeral Uno,letra“f” numerales 3 y 5; y artículo 117.</b>

El
artículo 23 es el que confiere competencia a la Dirección Ejecutiva de Pro
Consumidor, para que en calidad de Ministro-juez[1],
de 1ra instancia, decida sobre los asuntos que son de su competencia, su texto dice:“Art. 23.- La Dirección Ejecutiva de Pro
Consumidor es el organismo competente para conocer, por la vía administrativa,
los casos de conflictos relativos a esta ley.” <br>

La figura del Ministro-juez es bien conocida
por el derecho administrativo dominicano toda vez que el artículo Uno de la ley
1494-47, mejor conocida como Código Procesal Administrativo Dominicano, que
data de 1947, la contempla en la parte in fine de su artículo Uno, y, ahora
posee rango constitucional pues el numeral Uno, del artículo 165 de la
Constitución, lo ha previsto casi con la misma redacción que lo hace la ley
1494-47. La no difusión del mismo y el hecho de que muchos incumbentes no sepan
hacer uso de esta figura se debe a que todavía imperan entre nosotros criterios
del Siglo XIX.

El
artículo 28 de la ley 358-05, va sin rodeos, por ejemplo, al tema del Gas
licuado de petróleo, indicando que el órgano sancionador administrativo, es Pro
Consumidor y el órgano técnico, lo es DIGENOR, veamos su contenid “Art. 28.- La Dirección Ejecutiva de Pro
Consumidor será responsable además de tomar las medidas de lugar para
garantizar los derechos del consumidor en caso de inexactitud de pesos y
medidas, deficiencias de calidad y normas técnicas, de los productos y
servicios que se ofertan en el mercado, en coordinación con DIGENOR.” Por tanto, queda definida la
competencia como la capacidad legal de Pro Consumidor para imponer multas
administrativas a los distribuidores y comercializadores de bienes y servicios.
Esto es, la ley habla de “pesos y medidas” no de volumen. Tampoco la ley No.
112-00, sobre hidrocarburos, dice que está permitido vender GLP por volumen, la
ley habla solo de peso y masa (Véase también los arts. 52 y 53 de la ley
358-05, sobre este tema, y se sabrá que la competencia de Pro Consumidor es
absoluta en esta materia). Por tanto, toda reglamentación que ignore esto está
viciada de nulidad. Pues los reglamentos secundum legem o reglados no pueden
ser contrarios a la ley de la que dependen y les da origen. Pero todavía más, la
letra “J” del artículo 31, de la ley de la materia, traduce más claramente tal
atribución como para evitar confusiones, las funciones de Ministro-juezde Pro Consumidor, en materia sancionadora,
dice: “j) Dictar
resoluciones relativas a la aplicación de esta ley en caso de infracciones y
violaciones que deban ser conocidas y resueltas, en primera instancia, a su
nivel de competencia;”

Hablando
aun más gráficamente sobre la competencia sancionadora de Pro Consumidor, en
materia administrativa sancionadora, dice el artículo 43, de la misma ley, en
su parte in fine, algo que pondremos en mayúsculas para que los miopes
jurídicos puedan ver su contenid “Art. 43.-Adulteración de fechas de expiración. Se prohíbe la adulteración o
eliminación de las fechas de expiración o de uso permitido, en materia de
alimentos, medicamentos u otros productos perecederos, por constituir acciones
fraudulentas que conllevan riesgos para la salud y seguridad de los consumidores.
La violación de esta prohibición será sancionada por la dirección ejecutiva de
pro consumidor con la incautación de los productos, MULTA y reparación de daños
ocasionados al consumidor, sin perjuicio de otras acciones que conforme a la
ley puedan ejercerse.”

De su
lado, el artículo 104, de la repetida ley del Consumidor, nos hace un llamado a
distinguir la competencia administrativa de Pro Consumidor, de la penal y de la
civil que tienen los jueces de la jurisdicción judicial; así como, a prohibir
la doble sanción, claro, cuando versen sobre los mismos intereses, es decir Pro
Consumidor no puede solicitar sanción civil ni penal, si ya ha impuesto una
sanción administrativa, pero eso no es óbice para que el o los consumidores
afectados, tomando como prueba de la infracción la Resolución de Pro
Consumidor, incoen acciones civiles y penales, o ambas a la vez. O, que en el
supuesto de que Pro Consumidor desee incoar acción judicial, pueda hacerlo por
igual. Pues son cosas diferentes. Esto así porque la propia acción
administrativa consta de dos fases, a saber: una no contenciosa y otra
contenciosa, la primera, ocurre, al interior de Pro Consumidor, como
detallaremos más adelante; la otra, es cuando se acude por ante el Juez de lo
contencioso administrativo, fuera de Pro Consumidor. Ambas instancias son pues
diferentes y van de menor a mayor, según el procedimiento establecido en la
ley.

La letra
“a” del artículo 105, despeja toda duda residual que aun pudieren tener los
amigos de la defensoría de lo indefendible desde una buena técnica jurídica,
puesde manera específica, se refiere a
las potestades administrativas en materia de sanción administrativa[2]; y,
luego lo repite ampliado en la letra “c” del mismo artículo, en sus numerales
1, 2, y 3. Pero donde el tema se pone difícil para los defensores del atraso,
es en la letra “f”, numerales 3 y 5, pues allí no solo se lee lo siguiente,
sino que se sanciona a quienes obstruyan la acción sancionadora de Pro
Consumidor. Veamos:

“Art.
105.- Se
considerarán infracciones en materia de defensa de los derechos de los
consumidores y usuarios, sin perjuicio de lo que se haya establecido como tal
en otras disposiciones legales o en cualquier otro artículo de esta ley: “f” 3.
La resistencia, coacción, amenaza, represalia o cualquier otra forma de
intimidación o presión a los funcionarios encargados de las funciones a que se
refiere la presente ley o contra las empresas, particulares u organizaciones de
consumidores que hayan entablado o pretendan entablar cualquier clase de acción
legal, denuncia o participación en procedimientos en materia de defensa del
consumidor;”

“5.
El incumplimiento de los requisitos, obligaciones o prohibiciones establecidos
en esta ley, sus reglamentos y disposiciones o resoluciones administrativas que
emita el Consejo Directivo de Pro Consumidor, a través de la Dirección
Ejecutiva de Pro Consumidor;”

Finalmente,
la ley, en su artículo 117, recrea el procedimiento administrativo a seguir,
señalando tres fases, la de conciliación, la de sanción o multa, en tanto fase
no contenciosa, con derecho a recursos de reconsideración y al jerárquico y,
finalmente, la fase contenciosa jurisdiccional por ante el Juez de lo
contencioso administrativo. Aunque la ley permite brincar el procedimiento no
contencioso, esto no significa que el accionante pueda luego alegar su propia
falta, en la fase contenciosa. Es decir, el hecho de que no agote los medios y
recursos de que dispone en la fase no contenciosa, no significa que pueda
alegar con éxito violación de su derecho a ser oído, pues nadie le ha impedido
acudir a las vías que la ley le provee, lo único que ha sucedido, es que
precisamente, haciendo uso de su derecho a acudir por la vía que entienda más
adecuada a sus intereses, las ha obviado, no porque se las hayan negado sino
porque así lo ha decidido mutuo proprio, por propia voluntad.

La
multa administrativa es una potestad sancionadora que bajo un rancio concepto
de judicialismo populista pretenden ignorar algunos letrados retrotrayendo el
derecho del Siglo XXI, que lo es el Derecho de consumo, a los mejores días del
positivismo jurídico inmoral quesirve
al capital e ignora la responsabilidad social empresarial. Es decir, a un
derecho clasista que operaba en beneficio de intereses bastardos e ignoraba el
interés general y la voluntad general, pero ahora, bajo el estado Social, todo
juez, al momento de decidir, debe rendirse reverente al programa del interés social,
por la parte más vulnerable de la relación de consumo. Incluso, en caso de
dudas, el juez ha de decir conforme al interés del consumidor, tal y como se
desprende de la lectura de la parte in fine del artículo Uno, de la ley 358-05,
que dice:“En caso de duda, las
disposiciones de la presente ley serán siempre interpretadas de la forma más
favorable para el consumidor.”

Ese
punto de vista no se debilita sino que se fortalece en el artículo siguiente,
el dos, al ser reforzado con las nociones de “interés social” y “orden público”
y con el carácter “imperativo” que tiene el Derecho de Consumo, en el Estado
Social, y cuyo contenido es como sigue:“Art. 2.- Las disposiciones referentes al
derecho del consumidor y usuario son de orden público, imperativas y de interés
social, y tendrán un carácter supletorio frente a las disposiciones
contempladas en las leyes sectoriales.”

Así, las cosas, resulta obvio
que lo que ha dicho el legislador y ratificado la doctrina, requiere ahora de
una firme jurisprudencia, pues los sectores decimonónicos de la sociedad
todavía no quieren aceptar el cambio operado. Incluso, apelan al carácter
preconstitucional de la ley, pero este argumento ya ha sido superado, pues
obviamente, las leyes preconstitucionales no quedan derogadas sino en aquellos
puntos en que sean contrarias a la Constitución[3],
pero como el Derecho de Consumo ha quedado constitucionalizado por la nueva
Constitución, cabe admitir, que lo que ha quedado derogado es el razonamiento
decimonónico que pretende desconocer la capacidad sancionadora de Pro
Consumidor. Así, aun en el supuesto de que la ley 358-05, no otorgare capacidad
sancionadora a Pro Consumidor, las decisiones del Ministro-juez, no pueden ser
atacadas con base al principio de la legalidad del Estado legislador, pues bajo
la teoría de la corriente neoconstitucionalista[4]
hoy en boga, no es el principio de legalidad el que determina la legitimidad de
una decisión, sino su conformidad con la Constitución[5].
En otras palabras, el principio de legalidad sucumbe ante el principio de
constitucionalidad, tal y como se desprende de la lectura del artículo seis de
la Carta Magna, el cual indica que: Art. 6.- “Todas las personas y los órganos que ejercen
potestades públicas están sujetos a la Constitución, norma suprema y fundamento
del ordenamiento jurídico del Estado. Son nulos de pleno derecho toda ley,
decreto, resolución, reglamento o acto contrarios a esta Constitución.”DLH-13-11-2012

[1] Sobre la figura del Ministro-juez, véase al autor francés: R. Carré de Malberg, Teoría general del Estado, página 741 y
siguientes, Fondo de la Cultura Económica, México, 2da edición en español,
1998, 1ra reimpresión año 2000; también al tratadista español: Eduardo García
de Enterría y Tomás-Ramón Fernández, Curso
de Derecho Administrativo, tomo I, página 485, 12ava edición, editorial
Temis, Bogotá, 2008.

[2]El Derecho
Administrativo Sancionador existe desde los inicios del derecho administrativo,
en principio, bastaba con la existencia de una ordenanza, luego con
resoluciones, etc., ahora existe por virtud de la ley como consecuencia de la
crisis del Derecho penal, el cual ha perdido prerrogativas a manos del DAS,
quedándose en la actualidad, solo con la capacidad de privar de libertad a los
ciudadanos, las demás atribuciones, han pasado a formar parte del Derecho
Administrativo Sancionador. Véase a Daniel Sarmiento Ramírez-Escudero, El principio de proporcionalidad en el
Derecho administrativo, página 93, serie Derecho Administrativo,
Universidad Externado de Colombia, 2007. Igualmente, véase: Jaime Rodríguez-Arana
Muñoz, Aproximación al Derecho
Administrativo Constitucional, página 259, serie Derecho Administrativo,
Universidad Externado, Colombia, 2009.

[3]Riccardo
Guastini, Leçons de théorie
constitutionnelle, página 177,Dalloz, 2010.

[4]Se afirma
que la corriente neoconstitucionalista se originó con la primera decisión del
TC alemán, desde entonces esta corriente domina el pensamiento constitucional y
administrativo. Consiste, esencialmente, en defender la Constitución desde una
perspectiva doctrinal, en tanto se la considera como un orden de valores que ha
de normal la conducta de los poderes públicos y del poder económico privado, e
irradiar todo el sistema jurídico (Luis M. Cruz, Estudios sobre el
Neoconstitucionalismo, Editorial Porrúa, México, 2006.

[5]Luigi
Ferrajoli, Principia iuris, tomo II, página 846, Editorial Trotta, Bologna,
Italia, 2011

Carlos Tejada

Diario DigitalRD.Com, primer diario en línea creado en República Dominicana, fundado el 16 de enero del 2006. Su director es el periodista José Tejada Gómez. Para contactos. Cel. 809-980-6500 y 809-6081130. editor@diariodigitalrd.com

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