El poder constitucional sancionador de Pro Consumidor

La Ley 358-05 de protección a los derechos del consumidor tiene 10 años en aplicación, tiempo suficiente para hacer un balance a la misma. Durante ese decenio muchas cosas han ocurrido en nuestro país, recordemos, que dicha ley es la sucesora de la ley 13 sobre productos de primera necesidad o de la canasta básica, la que a su vez, fue producto de La Constitución de Juan Bosch del 63. Estos 10 años se han vivido a la inversa, esto es con mejor suerte: primero la ley 358-05, en 2005; luego la Constitución de 2010 que con su arribo impidió que los sectores contrarios la tildaran de inconstitucional.

Mas adelante se promulgó la ley 166-12, que vino a reforzar su contenido, pues siendo como es un resultado del DR-CAFTA, no quedó más remedio que acatarla en lo referente a calidad y metrología, teniendo a Pro Consumidor como órgano sancionador de vigilancia e inspección (art. 109 y siguientes) por tratarse de una exigencia del Derecho Internacional Americano (art. 26 de la Constitución). Más tardes, la sentencia 184-14 de la Suprema Corte de Justicia, ha afianzado los derechos sociales o del consumidor, da carácter jurisprudencial a esta, al tiempo que ha dejado claro la capacidad sancionadora de Pro Consumidor. Es que bajo el Estado Social, las leyes que carecen de sanción, no son leyes y la tendencia moderna es a colocar esa responsabilidad en los órganos administrativos. Pues aun en ausencia de ley, la Constitución es aplicable.

Es decir, es falso el argumento de que un derecho de rango constitucional requiera para su aplicación un mandato ex legem o reserva de ley. Finalmente, el legislador aprobó la ley 107-13, del Ministro-juez o de la jurisdicción de lo no contencioso administrativo. Según esta última ley, en sede administrativa, es donde prima facie, se conocen las infracciones administrativas con todas las características de un juicio regular. Sobre todo, en un ambiente jurídico donde no han sido creados los tribunales contenciosos administrativos de primera instancia como ordena el artículo 164 de la Constitución.

Lo anterior significa que todos los intentos de los partidarios del Estado Legislador por detener el avance del derecho del consumidor, resultan infructuosos, pues ahora dicho derecho forma parte de los objetivos programáticos de La Constitución de 2010, la que en su artículo 53, otorga rango constitucional a los derechos del consumidor o usuario. Desde la Revolución de 1789, en Francia, los objetivos programáticos de la Constitución quedan a cargo de la jurisdicción administrativa. Dado el carácter conservador del poder judicial, de ahí el que ahora exista además, un poder jurisdiccional garante del respeto y aplicación de la constitucionalidad. Por tanto, la existencia de un tribunal constitucional, es la garantía de consolidación de los derechos sociales bajo el Estado Prestador sustituto del Estado liberal, en tanto contrapeso contra cualquier intento de revertir los objetivos constitucionales de la propia Constitución.

¿Significa lo anterior que se ha consolidado ya el Derecho del Consumidor en el país? No es fácil responder esa pregunta toda vez que los sectores conservadores continúan insistiendo en la inviabilidad del derecho del consumidor, o, lo que es lo mismo, que dicho derecho existe en lo formal pero no en la práctica, que por tanto, Pro Consumidor excede sus facultades todas las veces en que aplica dicha ley, puesto que carece de capacidad sancionadora. Pero ¿hasta dónde es cierto ese argumento? Ya hemos avanzado el cambio holístico de Estado que implica adecuación a la nueva situación pero dado el carácter conservador del poder judicial, se ha creado el poder jurisdiccional, como bien apunta el Magistrado Milton Ray Guevara para poner en aplicación los objetivos programáticos de la Constitución. Los conservadores saben que pueden seguir a lo Roberspierre (cambiar todo para que todo siga igual), mediante el sobre dimensionamiento de los derechos de primera generación y limitando los derechos de tercera generación tildándolos de legalmente insuficientes, utópicos y carentes de toda legitimidad. Es decir plantean un choque entre principios constitucionales para presionar a los jueces a que apliquen la tradición jurídica decimonónica según la cual, la ley se impone incluso a la constitución, cuando se plantea la reserva de ley o la insuficiencia material de la misma. Sin observar que cuando así actúan ignoran que dicha posibilidad ha quedado cerrada en el artículo 68 de la Constitución como en el artículo 47 de la ley 137-11, el cual, mediante sentencias interpretativas y adictivas, puede subsanar el supuesto de insuficiencia material de la ley, en el supuesto de que exista.

Persiste la pregunta de ¿si tiene realmente Pro Consumidor capacidad sancionadora? Como vimos arriba, no es posible sin caer en la inconstitucionalidad sostener la posición conservadora. Pero tampoco se actúa dentro del marco de la legalidad cuando se niega a Pro Consumidor capacidad para cumplir con el objetivo con que fue creado. Es que los amigos conservadores están tan acostumbrados al formalismo decimonónico que creen que todavía, en pleno siglo XXI, es posible incumplir derechos recurriendo a trapisondas legales. Las sanciones que contempla la ley 358-05 están contenidas en su artículo 112. ¿Quién debe imponer estas sanciones? Este tema es la manzana de la discordia entre técnicos partidarios del Derecho de Consumo y los técnicos del sector empresarial, los primeros entienden que Pro Consumidor es quien está habilitado por esta ley a imponer las sanciones administrativas contenidas en el referido artículo 112, los segundos, aducen que para la aplicación de dichas sanciones se debe ir por ante el juez de paz, tal y como lo expresa el artículo 132 de la misma ley, el cual otorga competencia a dichos tribunales cuando las sanciones no sean administrativas, según consta en la letra “a” de dicho articulado.

Ambos puntos de vistas son correctos pero la parte empresarial pretende llevar confusión donde solo existe claridad: nos explicamos, se debe distinguir entre jurisdicción Administrativa No Contenciosa (ley 107-13) y jurisdicción contenciosa o judicial (art. 164 de la Constitución y ley procesal pendiente de aprobación en el Congreso). Esto es: cuando las sanciones sean administrativas el órgano competente para imponerlas es Pro Consumidor, cuando sean civiles es decir cuando el consumidor afectado solo pretenda una reparación o indemnización por los daños y perjuicios sufridos, lo será, conforme al párrafo II, del mismo artículo 132, los juzgados de Primera Instancia. Por tanto, por ante la jurisdicción judicial, se llevan los temas penales ordinarios dada las características del derecho de consumo donde la menor cuantía es lo que predomina. Más precisamente, se llevan las pretensiones penales del consumidor o usuario y, accesoriamente, las pretensiones civiles siempre que para el caso apliquen sanciones penales y sanciones civiles concomitantemente, y el damnificado busque la reparación de ambas. Para una mejor comprensión de lo que decimos es preciso volver sobre el artículo 104 de la Ley 358-05, pues este artículo contiene la redacción que habilita a Pro Consumidor a imponer sanciones administrativas mediantes resoluciones. Ese artículo fortalece la habilitación legal de Pro Consumidor cuando es leído combinadamente con los artículos 23, 17, letra j, 27, 28, 31, también en su letra j, 37, 39, 42, 51, 81. El párrafo I del referido artículo 104, da por contado la habilitación que posee Pro Consumidor y pasa a distinguir entre sanción administrativa y sanciones judiciales. Incluso, el párrafo II, de dicho articulado, hace un llamado al operador judicial a no incurrir en doble sanción, es decir: si un hecho ha dado lugar a una sanción administrativa previa no debe dar lugar a otra sanción por vía judicial basada en el mismo hecho, aplicando así el non bis idem.

Pero la redacción del artículo 105 de la misma ley 358-05 es todavía más elocuente en materia de habilitación legal a Pro Consumidor para sancionar, pues su letra “a”, define las sanciones administrativas de forma llana cuando indica que: “Se considerarán infracciones en materia de defensa de los derechos de los consumidores y usuarios, sin perjuicio de lo que se haya establecido como tal en otras disposiciones legales o en cualquier otro artículo de esta ley: las acciones u omisiones tipificadas en la presente ley o sus reglamentos.” De donde se infiere que Pro Consumidor puede basar su sanción no solo en el contenido de la ley 358-05 sino que puede basarse en cualquiera otra ley sectorial del sector consumo, lo cual está acorde con el contenido de los artículos Uno y dos de dicha ley. Pero más que eso, echa por tierra la supuesta reserva legal en materia de sanción, pues habilita a Pro Consumidor a basar también sus decisiones en reglamentos que establezcan sanciones administrativas. Pero más todavía, la habilitación a Pro Consumidor no está fundada en las tradicionales faltas delictuales o cuasi delictuales contractuales o extra contractuales sino en violaciones a la ley que califiquen o sean tipificadas como infracciones a la ley. De modo que la posición de la parte empresarial carece de fundamento bajo el derecho positivo dominicano actual, es decir el vigente bajo la Constitución de 2010. Pues en el supuesto de que no existiese habilitación legal, tampoco existe reserva de ley en materia de consumo, pues el artículo 53 de la Constitución no deja margen para ello. Admitimos que la redacción del artículo 105, no está exento de confusión pero recuérdese que en materia de consumo aplica el principio de que la duda favorece al consumidor (arts. 1, 2 y 83 de la ley 358-05) DLH-22-9-2015