El tema resulta bizarro porque la inquina de la administración, no es directamente contra la constitución,sino contra los sujetos de derecho afectados.
Desde la creación del TC, se dijo que este no era otra instancia, sino otra jurisdicción que se la entendía por encima de las demás. Esto es: que las decisiones emanadas del Tribunal Constitucional son definitivas e irrevocables, es decir vinculantes para todos los poderes públicos y privadosporque solo podrían ser atacadas ante cortes internacionales sobre derechos humanos. Sin embargo, en la práctica, haocurrido que, a la fecha, más de cien sentencias del TC han sido desacatadas por instituciones y/o funcionarios delderecho público. El presente gobierno se lleva la palma en cuanto a este tipo de desacatos. Esto es: los poderes facticos no registran desacatos, en cambio, los poderes institucionales sí. Quizás seamos el único Estado nación del mundo donde algo así ocurra.
El tema resulta bizarro porque la inquina de la administración, no es directamente contra la constitución,sino contra los sujetos de derecho afectados, porque se los entiende pertenecientes a un partido político adversario,entonces se prefiere violar la constitución a retribuirles lo que en derecho les corresponde. Se trata de servidores públicos degradados por, supuestamente, pertenecer a partidos diferentes al partido gobernante.
El error partió desde el origen de los tiempos del TC, como desde entonces hemos venido haciendo notar. Sucede que la doctrina predominante hizo hincapié en aseverar que, en casos de desacatos de decisiones del TC, el remedio procesal sería incoar una acción de astreinte, la cual, en materia constitucional, es siempre definitiva. Pero no conduce a ninguna parte. Advertimos y reiteramos ahora que, esto fue un error, en un país sin tradición en la existencia detribunales de ejecución de sentencias, dicha figura jurídica resulta inoperante, porque la astreinte no es más que una pena pecuniaria conminatoria o sin coerción. El remedio procesal activo, eficaz y alto conocido por los abogados dominicanos para estos supuestos, es la figura de las vías de ejecución de sentencias, en sus versiones conservatorias y ejecutorias. Es decir, el embargo ejecutivo. ¿Por qué? Resulta que la raíz del derecho positivo dominicano es el derecho continental europeo, sin embargo, de más en más, se ha pretendido, salir de la racionalidad francesa para entrar en otras racionalidades jurídicas sin resultados. Entonces el derecho positivo antes que fortalecerse, se ha debilitado en su aplicación, no así en tanto poseía que pretende dotarlo de un idioma común y de exceso de garantías. Un asunto sencillo y archi conocido, se le ha dado un matiz de novedad para el cual, al parecer, no existe salida bajo el actual derecho positivo, porque requiere de nuevas figuras como la del juez de ejecución de sentencias o herramientas dentro del tribunal que dictó la sentencia para, por sí mismo, ejecutarlas.
Por otra parte, el propio Tribunal Constitucional ha tropezado con su propia piedra. Resulta que, tradicionalmente, el Estado ha sido un ente irresponsable en el marco del derecho de ejecución, pues se le sindica como inembargable. Este racionamiento parte del carácter imperativo que, desde el derecho administrativo presenta la Administración pública. La Ley 11-86, afirma que el Estado es inembargable, pero no en términos absolutos, pues, bien vista dicha ley, solo prohíbe el embargo sobre el presupuesto público en ejecución, lo cual es así en todas partes del mundo; más no lo es en cuanto a los presupuestos futuros de las instituciones públicas, ni del Estado mismo.
Sin embargo, el TC, hizo una interpretación complaciente de esta ley, quedando, desde entonces atrapado en su propia red interpretativa, porque cuando tuvo la ocasión de hacer una correcta interpretación de la misma, la declaró conforme a la constitución, sin hacer las precisiones de lugar que, le permitieran hacer ejecutorias sus propias decisiones y las de los demás tribunales frente al Estado, mediante sus sentencias: TC/0048/15, TC/0170/16 y TC/0374/20. Más tarde, el TC, al parecer, se dio cuenta del error y ha pretendido reaccionar al mismo legislando para, asimismo, es decir, creando, mediante el Reglamento No. TC/0001/18, una unidad propia de ejecución de sus sentencias. Cabe destacar, además que, el Ministerio de Hacienda mediante Resolución No. 198/18, ha establecido un procedimiento para incorporar a presupuestos futuros de la Administración, las acreencias que, por sentencias, posean los particulares o personas frente a la Administración. Esta resolución de Hacienda recibió el beneplácito del TC, mediante sentencia TC/0311/20. Pero, mediante su sentencia TC/0205/22, el Tribunal Constitucional excluyó a los ayuntamientos del alcance de la indicada resolución 198/18, del Ministerio de Hacienda. Es decir, el TC ha sido incoherente en cuanto a establecer una vía expedita para la ejecución de sus decisiones. Porque, si observamos bien, la Ley 86-11, es una ley tácitamente derogada por la Ley 107-13 de la persona frente a la Administración, por tanto, el legislador ha dotado al TC, de la herramienta idónea para hacer ejecutorias sus sentencias. Pero, el afán de ser complacientes con el poder ejecutivo ha podido más que hacer avanzar las prerrogativas del TC, el cual, bajo los términos de la constitución, es el órgano primero del Estado constitucional de derecho y el último en opinar sobre un asunto institucional. Esto es: sus decisiones son siempre vinculantes, sean estas consultivas o ejecutivas, pues se trata de un poder jurisdiccional superpuesto por encima de los demás poderes. Dicho en otros términos, aun siendo presidencialista la forma de gobierno de la democracia dominicana, ya no es el primer poder del Estado. Pero ha sido ambivalente al momento de dejar sentada su supremacía. Así, lo sigue mostrando al tirar el pandero ahora hacia el Defensor del Pueblo.
Es entonces cuando se ha llegado a la figura del desacato, ¿qué se busca con el desacato? Incumplir una sentencia. Como es absurdo que el incumplimiento de sentencia pueda ser parte de las funciones de un funcionario público, es obvio que el mismo consiste en una falta personal del agente actuante por omisión, por tanto, no hay lugar a falta administrativa. Esta distinción es importante pues tiene consecuencias procesales y jurídicas diferentes. No es la Administración la que incurre el desacato es un funcionario que actúa en franca violación al Estado de derecho, al Estado constitucional propiamente dicho. Pues de existir una ley contra el desacato de sentencias, ésta lo único que haría sería crear un procedimiento ejecutorio y este ya existe en el mundo de las vías tradicionales de ejecución o embargos. Si se busca una nueva vía para crear una nueva pena pecuniaria por incumplimiento de sentencia esta ya existe con la astreinte. De modo que, el tema se reduce a la implementación pura y simple de las vías de ejecución.
La Ley 10-04 de la Cámara de Cuentas contempla ya la figura jurídica del desacato en el derecho positivo dominicano, este puede supletoriamente, aplicarse a los supuestos de incumplimiento de sentencias del TC. De manera que el tema no puede tildarse de desconocido. Es más, los contados abogados que invocan las vías de ejecución por incumplimiento de sentencias del TC, les va muy bien en los tribunales. De lo que se trata es de ser procesalmente prácticos. Y, así debe ser porque el TC, ha sido muy prudente en cuanto a no pretender aplicar la letra de la constitución que lo sindica como un poder jurisdiccional del Estado que está por encima de los demás poderes del Estado. Es decir, el castillo construido sobre la teoría de la división de los poderes de Montesquieu de acuerdo con la cual, el poder limita el poder, por intermedio de contrapesos entre iguales, ha quedado superada por la teoría kelseniana de la superioridad del poder jurisdiccional. Esto es así desde la sentencia Madison versus Marbury de 1803, es decir, es anterior a la teoría de Hans Kelsen, pues esta última existe a partir de 1919. Ciertamente, la República Dominicana se ha integrado a esta discusión a partir de 2010, por tanto, le falta estudiar la construcción y el objeto de estas figuras jurídicas. Lo que nadie discute es el carácter garantista de la misma, pues, en todo momento y lugar el garantismo es su nota distintiva, porque se busca que el derecho constitucional deje de ser poesía y pase a ser un derecho positivado, es decir coercitivo.
Es bueno señalar que la Ley 10-04, en su artículo 56, considera desacato: Toda acción u omisión que implique impedir que la Cámara de Cuentas pueda investigar o aplicar las prerrogativas que pone bajo su responsabilidad la ley. Por tanto, toda conducta que implique desacato de las normas y funciones del TC constituyen desacato por tratarse de normas de rango constitucional. Es de lugar subrayar que la ley establece que: “La responsabilidad administrativa de los servidores públicos de las entidades y organismos sujetos a esta ley, se establecerá por inobservancia de las disposiciones legales y reglamentarias y por el incumplimiento de sus atribuciones, facultades, funciones y deberes o estipulaciones contractuales, que les compete.” Es decir, basta con que exista un informe en materia de asuntos de la CC y, para el caso del TC, basta con que exista una sentencia que ordene algo a cargo de una entidad o persona pública o privada, para que haya lugar a desacato.
A los fines que comentamos, es dable indicar que: el párrafo II, del artículo 48 de la Ley 10-04, deja establecido que todo acto conclusivo, aun en el supuesto de que el informe no haya sido concluido, constituye titulo ejecutorio a los fines de hacer valer el desacato operado y previamente comprobado. Por tanto, sobra indicar que, las sentencias definitivas y, muy particularmente, las del Tribunal Constitucional, constituyen títulos ejecutorios definitivos aun operaren sobre minuta, en los términos de este párrafo del referido artículo 48 de la ley de la Cámara de Cuentas. Veámoslo: “En los casos de los dos artículos anteriores, las conclusiones contenidas en las resoluciones emitidas en base a los informes de auditoría, estudios e investigaciones especiales de la Cámara de Cuentas, quedan constituidas en títulos ejecutorios y como tales servirán de fundamento para que las autoridades competentes, mediante el procedimiento de apremio establecido en el Código Tributario, ejerzan las acciones conducentes a recuperar los valores y efectos que correspondan al Estado Dominicano y sus instituciones, cuyo patrimonio fuera disminuido por los hechos ilícitos que dieron origen al daño causado, sin perjuicio de las indemnizaciones que sean acordadas por los órganos jurisdiccionales competentes.” Dicho de otro modo, el funcionario que desacata una orden judicial o sentencia, no es considerado como un funcionario sino como un particular que ha violentado el orden público y se le aplica el procedimiento ejecutorio establecido en el Código Tributario. Lo cual, mutatis mutandi significa que, no es la institución que dirige la que ha incurrido en falta, más propiamente dicho, no hay lugar a falta administrativa sino a falta personal del agente actuante o en omisión de obrar.Esto es importante destacarlo porque la ejecución estará dirigida no contra los bienes de la Administración sino contra los bienes personales del agente en omisión de actuación.
Como se entenderá, la ley otorga capacidad procesal (órgano persecutor de la infracción o titular de la acción) a la Cámara de Cuentas, en lo civil y administrativo; en cambio, deja lo penal en manos de los tribunales ordinarios, en el caso del TC, no existe tal distinción, pero nada impide que se emplee supletoriamente el mismo procedimiento. Tampoco impide que el ciudadano damnificado incoe la acción ejecutoria de lugar, porque, siendo como es, el afectado por una acción u omisión personal de un agente público, puede actuar por la vía civil o de derecho común. Por lo que de nuevo nos encontramos ante las vías de ejecución como remedio al desacato.
Lo que, si puede considerarse absurdo, es que se pretenda convertir la jurisdicción moral o de opinión y recabamiento de pruebas, en unidad de ejecución de sentencias desacatadas. Cuando lo que sugiere la Ley 10-04 es, aplicar el procedimiento sumario de ejecución del Código Tributariocuando la acción sea administrativa, esto es cuando quien persiga la ejecución de la sentencia sea el órgano público damnificado o que ha quedado obligado a cubrir la falta personal de uno de sus funcionarios. Es decir, aunque el damnificado es un ciudadano, la ley sugiere que sea aplicado el procedimiento administrativo, pero también habla del procedimiento civil. De modo que, ambos procedimientos quedan abiertos: el del Código Tributario y el del Código de procedimiento civil en lo relativo a las vías de ejecución.
Además, no debe olvidar que, para los mismos supuestos, la Ley de la persona frente a la Administración, la Ley 107-13, también se decanta por las vías de ejecución. Con la salvedad de que, apodera de pleno derecho a la jurisdicción administrativa, pero en ello existe un gran error y es lo relativo a supuestos donde el funcionario público implicado,se haya apartado de los cañones de la ley habilitante de sus funciones, pues, para este caso, tanto la doctrina como la jurisprudencia mayoritaria, afirman que existe falta personal y, de las faltas personales o apartamiento del funcionario desacatador de la ley habilitante de sus funciones, la jurisdicción competente es la de derecho civil. Es por ello que, la Ley 10-04, sabiamente establece que, “Los servidores públicos cuya responsabilidad quedare comprometida en cualquiera de los rangos previstos por los Artículos 47, 48 y 49 de la presente ley, responderán por el perjuicio causado por su acción u omisión, con sus bienes personales mobiliarios o inmobiliarios, títulos, valores, acciones y otros instrumentos, en cualesquiera manos que se encontraren. Como consecuencia de lo anterior, los referidos bienes serán transferidos a nombre del Estado Dominicano o de la institución de que se trate, con la sola presentación de la resolución que intervenga o de la sentencia que sea dictada, según sea el caso.” Es decir, la ley cónsona con el procedimiento por ante la jurisdicción administrativa, dice que el Estado debe pagar, pero, a la vez, debe incoar una acción contra el funcionario en desacato para recuperar lo pagado al damnificado.
- Lo anterior se debe a que, no importa que el funcionario haya cesado en sus funciones, como al hecho de que, doctrina y jurisprudencia, perseveran en el hecho de que, si el asunto se conoce en jurisdicción administrativa, se entiende que la acción es contra el Estado, pero que, posteriormente, el Estado, tiene derecho a una acción en inversa, contra el funcionario actuante. Por eso la misma Ley 10-04 deja dicho, lo siguiente: “El hecho de que el funcionario o empleado haya cesado en sus funciones, no constituye un obstáculo para que la Cámara de Cuentas declare la responsabilidad prevista en este artículo y para que las autoridades competentes ejerzan las acciones de recuperación y resarcimiento del daño causado al patrimonio público, para lo cual estas últimas tienen un plazo de cinco (5) años, contado a partir de la resolución dictada por el pleno.” Es decir, la ley eta clara en que el funcionario en desacato, aun perdiendo esa condición, sigue siendo deudor tanto del Estado como de la victima y, al más, responderá con sus bienes personales tal y como lo expresa la Ley 107-13, en su artículo 57. Por tanto, no nos hacen falta leyes, nos hacen falta jueces que apliquen la ley vigente hasta poner fin a los desacatos.
Dicho de otro modo, lo establecido en esta ley, se complementa con lo establecido en la Ley 107-13, para establecer que la vía civil queda abierta todas las veces en que el desacatador de sentencias haya salido ya de la Administración, de su posición pública, de sus funciones. Pudiendo ser perseguido durante los cinco años siguientes al abandono o desvinculación de su cargo. Es decir, por ante su juez natural. De modo que, el ordenamiento jurídico nacional vigente, contiene formulas expeditas para perseguir y condenar el desacato dentro y fuera de la Administración, en cuyo caso, probablemente, pagará la Administración, pero si es el caso de que el funcionario ya no forma parte del gobierno, podrá ser perseguido por la vía civil y responderá con su propio patrimonio por el desacato cometido en su tiempo de funcionario, frente a la Administración como frente al damnificado, no solo todopoderoso, sino infractor del delito de desacato judicial y jurisdiccional.
Como se podrá observar, no es el propósito de los presentes comentarios, referirse a las malas prácticas que ocurren en la Cámara de Cuentas, pero, de la lectura de la presente exposición, se infiere también que, existen malas prácticas procesales en la Cámara de Cuentas y que éstas inciden en la falta de comprensión de la figura del desacato que, le es consustancial a su ley habilitante.
En cambio, el pecado capital del TC, consiste en pretender ocuparse de la ejecución de su sentencia cuando en verdad, en este tema, debe realizarse un deslinde en los mismos términos que, luego de un tiempo de confusiones, se logró con la figura del amparo. Error, del cual nos ocupamos de advertir mientras la doctrina entonces dominante, se inclinaba por otorgarle un alcance erga omnes, al amparo,hasta que el Magistrado Hermógenes Acosta, entre otros, se ocupó de poner las cosas en su justo lugar y alcance. DLH-22.8.2023
